Réforme des Permis pour les Projets Énergétiques : Un Équilibre Délicat

Dans le cadre de son programme climatique, le président Biden a mis l’accent sur une initiative en particulier : les subventions pour les infrastructures. Les vastes paquets de dépenses que son administration a fait adopter par le Congrès au cours des quatre dernières années, notamment la loi bipartisane sur les infrastructures et la loi sur la réduction de l’inflation, ont permis d’injecter des fonds dans le développement des énergies renouvelables, facilitant ainsi la construction de parcs solaires, de centrales géothermiques et de nouvelles lignes de transmission pour acheminer l’électricité propre vers les foyers américains.

Cependant, avant que les entreprises ne puissent commencer ces projets, elles doivent obtenir l’approbation des communautés locales et des régulateurs fédéraux, ce qui constitue souvent un obstacle majeur. Le processus d’autorisation pour les nouveaux projets énergétiques est réputé long et complexe, et il arrive parfois que le financement et l’intérêt des investisseurs s’épuisent avant même que le processus ne soit achevé.

De nombreux défenseurs de l’environnement s’accordent à dire qu’il est crucial de réformer le processus d’autorisation afin de faciliter l’approbation des nouveaux projets énergétiques. Toutefois, pour qu’un projet de loi de réforme des permis puisse passer au Congrès, il faudrait probablement qu’il facilite également l’approbation de nouveaux permis pour l’industrie des combustibles fossiles.

Les Efforts de Réforme au Sénat

Le sénateur Joe Manchin, indépendant de Virginie-Occidentale, a dirigé les efforts de réforme du processus d’autorisation au sein du Comité de l’énergie et des ressources naturelles du Sénat pendant les quatre dernières années. Après une tentative infructueuse de faire passer un paquet de réforme des permis en 2022, le sénateur a travaillé à l’élaboration d’une nouvelle législation qu’il espérait voir obtenir un soutien bipartisan. La semaine dernière, il a finalement proposé le fruit de cet effort en collaboration avec le sénateur John Barrasso, républicain du Wyoming. Ce nouveau projet de loi comprend des concessions pour divers décideurs, allant des défenseurs des énergies renouvelables aux partisans de l’industrie pétrolière et gazière. Il a été adopté par le comité sénatorial de Manchin mercredi par un vote bipartisan de 15 à 4.

Manchin, qui ne se représentera pas après ce mandat, a un intérêt de longue date dans l’approbation de projets de combustibles fossiles, y compris le controversé pipeline Mountain Valley en Virginie-Occidentale et des terminaux d’exportation de gaz sur la côte du Golfe. Il n’est donc pas surprenant que les groupes de défense de l’environnement ne soient pas très enthousiastes à propos de ce nouveau projet de loi. Le Natural Resources Defense Council (NRDC) l’a qualifié de « loup en vêtements d’énergie propre ». Des défenseurs d’Earthjustice ont également publié une déclaration appelant le Congrès à rejeter la proposition et à adopter plutôt une législation qui « nous aidera à atteindre nos objectifs d’énergie propre tout en protégeant les communautés ». Leurs préoccupations portent sur les concessions faites aux entreprises de combustibles fossiles, qui pourraient obtenir plus facilement l’approbation de terminaux d’exportation de gaz naturel liquéfié et augmenter l’extraction de pétrole et de gaz sur les terres publiques. Les États-Unis atteignent déjà des niveaux record de production de pétrole et de gaz, et les dispositions du projet de loi de Manchin et Barrasso concernant les baux sur les terres publiques rendraient difficile tout changement de cette situation.

Les Risques pour les Communautés

Tous les projets d’infrastructure énergétique comportent des risques pour les communautés des régions productrices de pétrole et de gaz, qui sont souvent à faible revenu et non blanches. Comme pour toute législation énergétique cherchant à satisfaire de nombreux partis, la question centrale du projet de loi Manchin-Barrasso est de savoir si les avantages climatiques l’emportent sur les coûts, tant en termes d’émissions de carbone que de risques pour la santé des communautés en première ligne. Dans ce projet de loi, ces avantages climatiques se traduisent par une simplification du processus d’approbation des nouvelles lignes de transmission, qui constituent l’épine dorsale du réseau énergétique, facilitant ainsi l’énorme développement de ces lignes nécessaire à la transition vers une énergie sans carbone. Cependant, ces avantages doivent être mis en balance avec les coûts liés à l’approbation de nouvelles infrastructures de combustibles fossiles.

Brett Hartl, directeur des affaires gouvernementales au Center for Biological Diversity, a déclaré que les défenseurs de l’environnement ne s’opposent généralement pas à certaines réformes des permis de transmission, en raison de l’urgence de transmettre l’énergie renouvelable, mais leur volonté de compromis est retenue par un accord que beaucoup jugent inacceptable. « Ce que Manchin fait constamment, c’est dire que le prix est plus de combustibles fossiles », a-t-il déclaré.

Pourquoi Accélérer le Développement des Lignes de Transmission ?

Un quart des émissions de carbone du pays proviennent du secteur de l’électricité, en faisant un champ de bataille commun pour les décideurs cherchant à réduire la dépendance de l’économie aux combustibles fossiles. Grâce à des milliards de dollars de subventions fédérales et d’allégements fiscaux destinés à « réduire les risques » d’investissement dans l’énergie propre, les énergies renouvelables sont devenues remarquablement bon marché à construire, et les États-Unis génèrent désormais huit fois plus d’énergie solaire qu’il y a dix ans. Cependant, pour maximiser les économies de carbone provenant de l’énergie éolienne et solaire, et pour permettre un développement encore plus important des énergies renouvelables nécessaire pour atteindre l’objectif d’émissions nettes nulles des États-Unis, il reste un obstacle infrastructurel à surmonter : le réseau de lignes de transmission est profondément insuffisant.

Le réseau électrique fragmenté des États-Unis a été largement construit au milieu du 20e siècle, et l’emplacement des lignes de transmission reflète les méthodes de production d’énergie de cette époque. Alors que les centrales à charbon et nucléaires sont généralement situées près des plans d’eau, qui sont nécessaires pour le refroidissement, et aussi près que possible des centres de population, les parcs solaires nécessitent de vastes étendues de terres plates, ensoleillées et peu coûteuses, tandis que les éoliennes ont besoin de lieux similaires éloignés, nécessitant de nouvelles lignes de transmission pour les relier au réseau. De plus, simplement connecter une centrale d’énergie renouvelable à un réseau ne suffit pas. Étant donné que l’énergie éolienne et solaire est intermittente, dépendant de conditions météorologiques variables, maximiser leurs avantages nécessite un développement accru de lignes de transmission interrégionales, c’est-à-dire les lignes qui relient les réseaux entre eux, afin que, par exemple, si le vent souffle au Texas mais qu’il fait nuageux en Géorgie, les consommateurs d’électricité d’Atlanta puissent toujours accéder à de l’électricité sans carbone.

Une étude du Département de l’énergie l’année dernière a estimé qu’il faudrait doubler les besoins en transmission régionale et qu’il faudrait multiplier par cinq les besoins en transmission interrégionale pour atteindre l’objectif de zéro émission du secteur électrique d’ici 2035 fixé par l’administration Biden.

Un Processus de Construction Complexe

Dans son état actuel, « le système de transmission ne peut pas accueillir le type de croissance renouvelable que le Congrès essayait de promouvoir » dans la loi sur la réduction de l’inflation, a déclaré Devin Hartman, directeur de la politique énergétique et environnementale au think tank R Street Institute. Des chercheurs du ZERO Lab de l’Université de Princeton ont estimé en 2022 que plus de 80 % des réductions potentielles d’émissions de la loi IRA dépendent du doublement du taux actuel de construction de lignes de transmission à l’échelle nationale.

Cependant, la construction de ces lignes est un processus lourd. Il faut en moyenne près d’une décennie pour construire une ligne de transmission interrégionale, avec des retards à pratiquement chaque étape du processus. De plus, la construction de lignes de transmission interrégionales va souvent à l’encontre des intérêts financiers des parties les plus influentes et les plus riches du secteur de l’énergie : les services publics qui fournissent de l’électricité au sein des réseaux régionaux, comme Duke Energy ou Southern Company. La construction de lignes de transmission les expose à la concurrence d’autres entreprises d’électricité qui peuvent proposer des prix plus bas.

Aidan Mackenzie, chercheur à l’Institute for Progress, un think tank qui soutient le projet de loi, a déclaré à Grist que le projet de loi de Manchin et Barrasso vise à « corriger les incitations pour les services publics à construire des lignes de transmission interrégionales » en veillant à ce que les nouvelles lignes de puissance interétatiques soient financées par ceux qui en bénéficient le plus. Il exige également que les réseaux électriques voisins planifient proactivement de nouvelles transmissions. De plus, il accélérerait le processus d’autorisation en donnant à la Commission fédérale de régulation de l’énergie le pouvoir d’intervenir pour approuver ou rejeter de nouvelles lignes de transmission interrégionales si les États prennent plus d’un an pour le faire.

Un Compromis Instable

Pour obtenir du soutien, le projet de loi doit naviguer dans un paysage politique complexe, où les intérêts des énergies renouvelables et des combustibles fossiles se croisent souvent. Les discussions autour de cette législation mettent en lumière les défis de la transition énergétique et la nécessité d’un équilibre entre le développement durable et les réalités économiques.

Le soutien à la loi sur les infrastructures énergétiques nécessite un consensus difficile entre les partis. Les démocrates soucieux du climat doivent être convaincus que les avantages de la section sur la transmission l’emportent sur les inconvénients liés à la nouvelle infrastructure fossile. De l’autre côté, les républicains doivent surmonter leur scepticisme face aux réformes de transmission, ainsi que la pression des entreprises de services publics qui s’opposent souvent à ces changements. Pour rallier les républicains, les partisans de la loi insistent sur le fait que l’augmentation de la capacité de transmission n’est pas seulement un projet écologique, mais qu’elle est également essentielle pour la fiabilité du réseau électrique et la réduction des tarifs d’électricité. Avec la pause estivale du Congrès qui approche, la meilleure chance de passage de la loi semble se situer lors de la session « lame canard » qui suivra les élections présidentielles de novembre.

Pour obtenir le soutien des républicains sur la question de la transmission, il est crucial de mettre en avant les voix des consommateurs et des partisans d’un marché libre, a déclaré Hartman. Cela permettrait de contrebalancer l’influence des entreprises de services publics, qui sont souvent opposées au marché et cherchent à limiter le développement de la transmission régionale et interrégionale, car cela menace leur monopole.

Cette ambiguïté dans la relation entre transmission et décarbonisation rend l’évaluation de l’accord climatique particulièrement complexe. Pour les défenseurs de l’environnement, les lignes de transmission représentent un pari sur la décarbonisation future qu’elles pourraient faciliter, mais elles transportent aussi bien l’électricité produite à partir de combustibles fossiles que celle provenant de sources renouvelables. « Si vous construisez une ligne de transmission sans aborder la question de la production d’énergie, vous ne faites qu’accélérer le transport des combustibles fossiles à travers le pays », a souligné Hartl.

Les enjeux du gaz naturel liquéfié

Il est difficile d’évaluer combien de nouvelles capacités de transmission seraient construites si la loi était adoptée. « L’exigence de planification interrégionale dans le projet de loi ne stipule pas de quantité précise de transmission à construire. Il s’agit simplement d’un processus avec quelques garde-fous », a expliqué Kenneth Sercy, chercheur en politique énergétique au Niskanen Center, un think tank libertarien. En revanche, les effets concrets des concessions faites à l’industrie du gaz naturel liquéfié (GNL) sont plus faciles à quantifier. Un rapport du groupe de conseil Symons Public Affairs a révélé que cela pourrait « verrouiller de nouvelles émissions de gaz à effet de serre équivalentes à celles de 165 centrales à charbon ou plus ».

Le gaz naturel liquéfié a connu une forte croissance au cours de la dernière décennie, alimentée par des avancées technologiques dans le fracking et une demande mondiale de combustible, qui a explosé après l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Les développeurs, désireux de tirer parti de cette demande, ont construit d’imposantes installations d’exportation sur la côte du Golfe, au Texas et en Louisiane, transformant la vie des pêcheurs et des crevettiers locaux avec le bruit des chantiers et l’installation de nouveaux pipelines dans leurs voies navigables. La compression, la liquéfaction et le stockage du gaz naturel sont des activités relativement récentes, et leurs risques ne sont pas encore pleinement compris. Certains résidents ont mené des campagnes contre ces installations, arguant que leur potentiel explosif et leur emplacement à l’entrée de l’allée des ouragans exposent les communautés à des risques considérables.

« Ce projet de loi et des initiatives similaires véhiculent l’idée qu’il faut choisir entre énergie propre et équité », a déclaré Jasmine Jennings, conseillère législative senior chez Earthjustice. « Ce projet de loi ne devrait sacrifier personne. En fait, il devrait servir tout le monde sans exception. »

Les effets négatifs de cette croissance ne touchent pas seulement les habitants locaux. Des études récentes ont montré que les exportations de gaz peuvent faire grimper les prix du combustible sur le marché intérieur, pesant sur l’économie américaine. Selon une analyse de l’Institute for Energy Economics and Financial Analysis, les consommateurs américains ont payé 111 milliards de dollars de plus pour le gaz entre septembre 2021 et la fin de 2022, par rapport aux moyennes mensuelles de la dernière décennie. Bien que l’industrie soit souvent présentée comme une alternative écologique aux centrales à charbon, les défenseurs du climat soulignent que le gaz naturel liquéfié est en réalité très émetteur de carbone lorsqu’on prend en compte les émissions liées à sa chaîne d’approvisionnement.

Face à ces enjeux, l’administration Biden a annoncé en janvier dernier une pause dans l’approbation de nouveaux terminaux d’exportation de gaz. Les responsables fédéraux souhaitaient examiner les recherches sur les effets des exportations de gaz sur les prix du combustible domestique et les préoccupations de sécurité des communautés proches des terminaux. Plus tôt ce mois-ci, un juge fédéral a donné raison à la Louisiane et à 16 autres États qui ont poursuivi pour bloquer l’arrêt des permis d’exportation de gaz naturel liquéfié, mettant ainsi fin à cette politique.

Le nouveau projet de loi de Manchin et Barrasso non seulement interdirait toute tentative future d’arrêter ou de limiter le développement du GNL, mais faciliterait également l’approbation de nouveaux projets, a déclaré Gillian Giannetti, avocate senior au NRDC. À première vue, il semble que le projet de loi modifie simplement le calendrier des permis, mais une analyse plus approfondie révèle qu’il entraîne l’approbation automatique d’un projet si le Département de l’Énergie ne prend pas de décision dans les 90 jours suivant la publication de l’évaluation de l’impact environnemental par la Commission fédérale de régulation de l’énergie, un document qui dépasse généralement 1 000 pages et qui nécessite plusieurs mois d’examen par les régulateurs. Cela « entraverait gravement une administration favorable au climat et offrirait un chemin infaillible et non révisable pour approuver toutes les exportations de GNL, peu importe leur volume ou leur emplacement », a ajouté Giannetti.

Comme d’autres défenseurs de l’environnement, Giannetti a reconnu l’importance des dispositions sur la transmission dans le projet de loi, mais a déploré le choix impossible entre l’incitation à l’énergie propre et la construction d’une infrastructure fossile supplémentaire. « Ce projet de loi est frustrant, car il contient des éléments attrayants qui sont en accord avec des propositions que beaucoup d’entre nous défendent depuis des années », a-t-elle déclaré. « Mais ces éléments sont noyés dans un projet de loi qui est catastrophique du point de vue de la protection de l’environnement et de la transition vers un avenir énergétique propre. »