La chancelier de l'Échiquier, Rachel Reeves, est sous pression pour examiner l'augmentation des dépenses publiques liée aux réformes IR35 de 2017. Alors qu'elle s'attaque à un déficit de 22 milliards de livres, elle a annoncé des mesures pour réduire les dépenses non essentielles, notamment en stoppant les coûts de consultation. « Je vais demander à tous les départements de trouver des économies d'au moins 3 milliards de livres », a-t-elle déclaré. Cette décision est saluée par des experts qui estiment qu'une réévaluation des réformes pourrait réduire les coûts et améliorer l'accès aux talents nécessaires au secteur public.
La chancelière de l’Échiquier, Rachel Reeves, est incitée à examiner l’augmentation présumée des dépenses dans le secteur public, attribuée à la mise en œuvre des réformes IR35 d’avril 2017, alors qu’elle s’attaque à combler le déficit de 22 milliards de livres sterling laissé par le gouvernement précédent.
Lors d’un discours prononcé à la Chambre des communes le 29 juillet 2024, Reeves a exposé les détails de l’« excédent projeté » généré par les actions du gouvernement précédent, avant de présenter ses plans pour commencer immédiatement à combler ce « trou de 22 milliards de livres dans les finances publiques ».
« Aujourd’hui, je vais détailler le travail urgent que j’ai déjà accompli pour réduire cette pression sur les finances publiques de 5,5 milliards de livres cette année et de plus de 8 milliards l’année prochaine », a-t-elle déclaré.
Un domaine qu’elle a identifié pour des économies potentielles est l’arrêt de toutes les « dépenses non essentielles » des départements gouvernementaux, les coûts de consultation étant signalés comme un domaine où des économies pourraient être réalisées.
« Le premier choix difficile que je fais est de demander à tous les départements de trouver des économies… totalisant au moins 3 milliards de livres », a-t-elle ajouté.
« Pour soutenir les départements dans cette démarche, je travaillerai avec eux pour identifier des économies avant le budget d’automne… y compris par des mesures visant à stopper toutes les dépenses non essentielles, telles que les consultations et les communications gouvernementales. »
La décision de Reeves de réduire la dépendance du secteur public vis-à-vis des consultants externes est saluée comme un pas dans la bonne direction par Dave Chaplin, PDG de l’autorité de conformité des entrepreneurs IR35Shield.
Dans une déclaration à Computer Weekly, il a suggéré que Reeves devrait commencer par examiner l’impact néfaste que le déploiement des réformes IR35 dans le secteur public en avril 2017 a eu sur les niveaux de « dépenses non essentielles » générées par les départements gouvernementaux.
Technologie Réévaluation des réformes
Les réformes de 2017 ont conduit les entrepreneurs à céder le contrôle de la détermination de leur imposition aux employeurs publics qui les engageaient, dans le cadre d’une répression de l’emploi déguisé par HM Revenue & Customs (HMRC).
Selon l’agence de collecte des impôts du gouvernement, le système permettant aux entrepreneurs de décider eux-mêmes s’ils devaient être imposés comme un employé permanent (à l’intérieur de l’IR35) ou comme un travailleur hors paie (en dehors de l’IR35) avait entraîné une non-conformité généralisée à la législation IR35.
Comme l’a allégué HMRC à l’époque, ce système d’auto-déclaration avait permis à certains entrepreneurs de se reclasser délibérément comme travaillant en dehors de l’IR35 pour minimiser artificiellement le montant des impôts sur le revenu et des cotisations de sécurité sociale qu’ils devaient payer.
Selon les propres chiffres de HMRC, rendre les organismes du secteur public responsables de la détermination de l’imposition des entrepreneurs a généré 550 millions de livres supplémentaires en impôts sur le revenu et en contributions à la sécurité sociale au cours des 12 mois précédant avril 2018.
Cependant, le transfert de la responsabilité de la détermination de l’imposition de chaque entrepreneur a imposé un fardeau administratif considérable aux départements gouvernementaux. Pour y faire face, certains départements ont instauré des interdictions d’embauche pour les entrepreneurs de sociétés à responsabilité limitée et les sociétés de services personnels (PSC), affirmant qu’ils n’engageraient que des individus fournissant leurs services par le biais de sociétés de portage. Cela s’explique par le fait que les règles IR35 ne s’appliquent pas aux entrepreneurs de sociétés de portage.
D’autres départements ont effectué des « évaluations globales » qui ont conduit à classer chaque membre de leur main-d’œuvre d’entrepreneurs comme travaillant « à l’intérieur de l’IR35 », afin d’atteindre rapidement la conformité avec les règles IR35. Cela malgré les conseils de HMRC aux organisations concernées de faire preuve de diligence raisonnable lors de l’évaluation individuelle du statut d’emploi des entrepreneurs avec lesquels elles travaillent.
« Il n’est pas surprenant qu’à l’introduction des règles hors paie dans le secteur public, les départements gouvernementaux soient devenus assez réticents à engager des entrepreneurs en dehors de l’IR35 », a déclaré Seb Maley, PDG du fournisseur d’assurance pour entrepreneurs Qdos Contractor, à Computer Weekly. « Encore et encore, les comptes annuels des départements gouvernementaux montrent que les entrepreneurs sont rarement engagés en dehors de l’IR35. »
Il n’est pas surprenant qu’à l’introduction des règles hors paie dans le secteur public, les départements gouvernementaux soient devenus assez réticents à engager des entrepreneurs en dehors de l’IR35.
Seb Maley, Qdos Contractor
Cette approche est incroyablement à courte vue, inutile et coûteuse pour la gestion des règles hors paie, a déclaré Maley.
Car ce que ces interdictions d’embauche et ces déterminations globales ont pu économiser en termes de charge administrative a coûté cher en termes monétaires, car beaucoup paient des tarifs excessifs pour les entrepreneurs dont ils ont besoin, a ajouté Chaplin, en précisant : « Les tarifs gonflés compensent désormais les interdictions globales sur les entrepreneurs ou ceux engagés uniquement sur une base [à l’]intérieur de l’IR35. »
L’augmentation des tarifs journaliers demandés par les entrepreneurs à l’intérieur de l’IR35 vise à compenser le fait qu’ils devront payer des impôts supplémentaires sur leurs revenus, et devront donc augmenter le montant qu’ils facturent pour maintenir le niveau de salaire net auquel ils sont habitués.
De plus, engager un entrepreneur par le biais d’une société de portage signifie ajouter davantage de maillons à la chaîne d’approvisionnement de la main-d’œuvre qui relie le travailleur à l’employeur final ou à l’agence d’emploi par laquelle il fournit ses services.
« Ajouter ces couches supplémentaires engendre des coûts, car chacun ajoute sa marge », a ajouté Chaplin.
Par conséquent, Maley estime que Reeves devrait commencer dès maintenant à « corriger les erreurs commises sous le précédent gouvernement » et inciter les départements à recommencer à engager des entrepreneurs en dehors de l’IR35.
« Si le gouvernement rompt ses liens avec de nombreuses sociétés de conseil tout en refusant toujours d’engager des entrepreneurs en dehors de l’IR35, il perdra l’accès aux compétences, à la flexibilité et aux nouvelles perspectives apportées par ces parties », a-t-il ajouté.
Technologie Augmentation des tarifs journaliers suite aux réformes
Un rapport d’IFF Research publié en février 2022, commandé par HMRC, a examiné les impacts à long terme des réformes IR35 d’avril 2017 et a constaté que les changements avaient entraîné une augmentation des tarifs journaliers que certains départements gouvernementaux centraux paient pour l’expertise des entrepreneurs.
Selon les conclusions d’IFF Research, 51 % des organismes centraux ont déclaré que les réformes n’avaient eu aucun impact sur les taux horaires bruts versés aux entrepreneurs travaillant par le biais de leurs propres sociétés à responsabilité limitée avant et après l’entrée en vigueur des réformes de 2017.
« Cependant, 38 % [des organismes centraux] ont déclaré que les tarifs versés à ces entrepreneurs avaient augmenté en raison de l’impact des réformes », indique le rapport.
« Les résultats étaient similaires pour les entrepreneurs qui travaillaient par le biais de sociétés de services personnels avant la réforme, mais sous une structure différente après la réforme… avec 48 % des organismes centraux signalant aucun effet sur les tarifs… [tandis que] près d’un quart des organismes centraux [28 %] ont rapporté que les tarifs versés à ce groupe avaient augmenté. »
Andy Chamberlain, directeur des politiques de l’Association des professionnels indépendants et des travailleurs autonomes (IPSE), a déclaré à Computer Weekly que les réformes IR35 de 2017 avaient entraîné une « énorme augmentation » du nombre d’entrepreneurs travaillant par le biais de sociétés de portage. Cette tendance a contribué à « faire grimper les coûts pour les employeurs » dans le secteur public.
Approche des départements face à l’IR35
Le lendemain du discours de Reeves, quatre ministères du gouvernement central – dont le ministère de l’Intérieur, HMRC, le ministère des Transports et le ministère du Logement, des Communautés et du Gouvernement local – ont publié leurs rapports annuels, couvrant la période de 12 mois se terminant le 31 mars 2024.
Bien que chaque ministère ait des missions et des responsabilités distinctes, un point commun émerge de leurs comptes : très peu d’entre eux engagent des travailleurs en dehors du cadre de l’IR35.
Le rapport de HMRC indique qu’il a engagé un total de 766 travailleurs hors paie durant l’année se terminant le 31 mars 2024, dont 727 n’étaient pas soumis aux règles de l’IR35, ce qui signifie qu’ils étaient probablement des travailleurs sous des sociétés de portage. Les 39 autres étaient classés comme étant à l’intérieur de l’IR35, et aucun contrat n’a été établi en dehors de ce cadre durant cette période.
Les autres départements ont également engagé un nombre limité de travailleurs en dehors de l’IR35 par rapport au total des travailleurs hors paie utilisés durant la même période.
Le ministère des Transports a engagé 1 934 travailleurs hors paie à travers ses agences et organismes publics, dont 48 (soit 2%) étaient en dehors de l’IR35. La majorité (1 468) a été engagée via des sociétés de portage, tandis que 420 étaient classés comme étant à l’intérieur de l’IR35.
Au lieu de chercher à réduire le nombre de consultants et de contractuels, le gouvernement devrait se concentrer sur la réduction des coûts liés à leur embauche, en commençant par l’IR35.
Andy Chamberlain, Association des Professionnels Indépendants et des Travailleurs Autonomes
Le rapport financier du ministère des Transports souligne que la plupart des engagements hors paie du « département principal » se font via des sociétés de portage. Dans les cas où les engagements de contractuels étaient jugés « dans le champ d’application », ces individus ont été recrutés par le biais du Cadre de Ressources du Secteur Public et intégrés à la paie du fournisseur commercial choisi par le département.
Ce type de configuration représente une autre manière dont des coûts supplémentaires peuvent s’infiltrer dans les engagements, alors que les départements tentent de minimiser leur exposition aux règles de l’IR35, selon Chaplin de IR35Shield.
Dans ces situations, « les projets sont désormais confiés à de grandes sociétés de conseil », explique Chaplin. « Elles sous-traitent ensuite à la même réserve de talents, mais à des coûts considérablement augmentés. »
Les comptes du MoHCLG pour 2023-2024 confirment qu’au sein du département principal, de ses agences et de ses organismes associés, un total de 378 travailleurs hors paie ont été engagés, dont 8% étaient en dehors de l’IR35. Parallèlement, 64% ont été engagés via une société de portage et 27% étaient classés comme étant à l’intérieur de l’IR35.
Le rapport indique que le département a constaté une augmentation du nombre de travailleurs hors paie en raison de son besoin de « compétences spécialisées non disponibles » au sein de la fonction publique.
« Ces compétences incluent l’expertise en matière de normes de construction, la connaissance des systèmes financiers SAP, ainsi que des compétences en architecture numérique, en développement logiciel et en développement », précise le rapport. « Il a été difficile de recruter des postes à long terme de manière permanente, en raison de l’offre limitée et de la forte demande pour ces compétences sur le marché du travail actuel. »
Cette section du rapport met en avant les avantages de l’utilisation de contractuels, avec Chamberlain d’IPSE soulignant que Reeves ne devrait pas chercher à réduire leur nombre au sein des départements.
« Les contractuels et les consultants sont une partie essentielle du mélange de compétences dans les départements gouvernementaux, apportant une expertise de manière flexible », a-t-il déclaré. « Au lieu de chercher à réduire leur nombre, le gouvernement devrait se concentrer sur la réduction des coûts liés à leur embauche, en commençant par l’IR35. »
Problèmes de conformité à l’IR35 dans les départements
La législation a également eu un impact financier sur les départements du gouvernement central de diverses manières, HMRC ayant précédemment poursuivi des ministères comme celui du Travail et des Pensions et le ministère de l’Intérieur pour des sommes multimillionnaires en impôts impayés en raison de manquements à la conformité avec l’IR35, a ajouté Chamberlain.
Comme l’a rapporté Computer Weekly à l’époque, le ministère de l’Intérieur a reçu une demande de 33,5 millions de livres sterling en impôts et pénalités pour son « application négligente des règles de l’IR35 en 2021 », tandis que le ministère du Travail et des Pensions a été informé qu’il devait payer 87,9 millions de livres sterling à HMRC pour des « manquements historiques à la conformité avec l’IR35 » cette même année.
« HMRC a imposé d’énormes charges aux départements pour des supposées non-conformités, qui n’ont pas été contestées », a-t-il ajouté.
Ces demandes d’impôts impayés pourraient expliquer pourquoi les comptes du ministère de l’Intérieur pour 2023-2024 montrent que 0,2% (trois) des 1 079 travailleurs hors paie engagés par le département étaient classés comme travaillant en dehors de l’IR35, tandis que 1 046 ont été déterminés comme étant à l’intérieur de l’IR35.
En revanche, les comptes du département pour 2018-2019 révèlent qu’au sein du département principal et de ses organismes associés, un total de 214 engagements hors paie étaient en cours, dont 77% (166) étaient classés comme travaillant en dehors de l’IR35.
En suivant la trace de l’argent que ces départements versent à HMRC, l’action d’application qu’il a menée contre des ministères comme celui du Travail et des Pensions et le ministère de l’Intérieur semble plutôt futile, a ajouté Chaplin.
« Tout cela est plutôt absurde, surtout lorsqu’il s’agit d’organismes publics, car nous avons maintenant des tarifs payés qui dépassent les tarifs du marché, en raison des couches supplémentaires ajoutées », a déclaré Chaplin. « Une grande partie du coût supplémentaire est due à la fiscalité additionnelle. HMRC augmente ses chiffres, ce qui finance le Trésor, qui retourne au département pour couvrir les coûts supplémentaires. »
Il a ajouté : « Avoir des travailleurs hors paie dans le secteur public semble plutôt inutile – cela ne fait que faire circuler des impôts et augmenter les prix. L’ensemble de cette mesure signifie que le gouvernement perd de l’argent. »
